[1999년 10월호]

국민 성금 어떻게 쓰이나

재해복구비 피해 현장 실사 거쳐 집행

수재의연금 구호비 지출후 예비금 관리

글 / 尹亨聯 (윤형련 프리랜서)

재해대책 산실 행자부 민방위방재국

지난 7, 8월 경기·강원 북부지역을 비롯해 전국적인 호우와 태풍 올가로 수해를 겪은 이재민들은 수마가 할퀴고 간 상처로 여전히 고통을 감내하고 있는 실정이다. 수해 복구가 완전히 이루어지려면 앞으로도 상당한 시일이 소요될 전망이다. 이런 가운데 지난 96년 여름에 이어 올해 또 수해가 반복된 파주, 문산 이재민을 대상으로 과거에 지원받은 수재복구 융자금 상환을 촉구한 사건이 빚어져 세간에 논란이 된 바 있다. 정부의 재해복구 예산과 국민들이 성금으로 내놓은 재해의연금 등이 어떤 절차를 거쳐 어떻게 쓰이는지 궁금하지 않을 수 없다.

먼저 우리나라의 방재시스템을 이해할 필요가 있다. 우리나라는 태풍·호우·폭설 등의 풍수해를 비롯해 가뭄·지진 등 각종 자연재해를 총괄 관장하는 정부 차원의 중앙재해대책본부(본부장 행자부 장관)를 운영하고 있는데, 재해대책에 관한 실질 업무를 주도하는 곳이 바로 행정자치부 민방위방재국이다. 재해 응급대책 및 복구에는 정부 유관 부처·청과 각 지자체가 유기적으로 참여한다.

1963년 여름 건설부 수자원국 방재과로 출발한 우리나라 방재시스템은 91년 내무부로 이관, 민방위국 산하 방재과로 개편되었다. 94년에 이르러 방재국으로 확대, 방재계획과, 재해대책과, 재해복구과 등 3개과로 개편되었다. 이후 정부 부처 통폐합 과정에서 민방위재난관리국과 통합, 민방위방재국으로 개편되고 산하에 방재관을 신설해 재해 업무를 관장케 하고 있는 것이다. 한편 민방위방재국은 재해와는 개념이 다른 재난 업무까지 통괄한다. 재난이란 성수대교 붕괴, 항공참사 등 인위성이 있는 사고를 가리킨다.

재해 예방·대책·복구는 ‘자연재해대책법’ ‘재해영향평가제’ ‘지방자치단체 복구예산 편성절차’ ‘재해구호 및 재해복구 비용부담 기준 등에 관한 규정(대통령령)’ 등의 관련 제도와 법령에 따라 운용된다. 행자부는 방재 능력 강화를 위해 97년 국립방재연구소(소장 홍익대 토목공학과 교수)를 설립했고 민·관 협력체제의 일환으로 올해 민간이 주도하는 한국방재협회(회장 유태용 한국기술개발연구원 고문)를 설립 운용하고 있다.

지원금이지 보상금 아니다

대형 재해가 발생할 때마다 국민 혈세로 이루어진 막대한 국가 예산이 피해 복구 비용으로 투입되고 국민 성금으로 확보된 각종 의연금도 이재민 구호비 및 지원금으로 사용된다.

정부 당국에 따르면 올 여름 수해에 대한 복구 비용만도 무려 1조7천85억원(의연금 139억 포함)이 투입되는 것으로 밝혀졌고 수재의연금은 모두 4백54억원이 걷힌 것으로 나타났다.

이 피같은 돈들은 과연 정당한 절차를 거쳐 투명하게 쓰이고 있을까? 결론부터 말하자면 그렇다.

그러나 많은 국민들이 그 쓰임새의 집행 과정과 내용을 잘 모르고 있기 때문에 의혹의 눈초리도 없지 않다. 특히 지원 규모가 너무 적다느니 공정 분배가 이루어지지 않았다는 이재민들의 하소연을 접하다 보면 더욱 의심이 가지 않을 수 없는 노릇인 것이다. 재해 발생에 따른 복구 예산 투입은 일정 절차에 따라 집행된다.

즉 ▲피해조사 실사(공공시설 및 대규모 피해는 정부 차원의 중앙합동조사단 파견, 사유시설 및 소규모는 지자체 조사) ▲중앙재해대책본부 복구계획 수립(재해구호 및 재해복구비용 부담기준 등에 관한규정에 의거) ▲기획예산처와 사전 재원 협의 ▲중앙재해본부 복구계획 심의 확정 및 통보(기획예산처·관계부처·지자체) ▲예산 요구 및 조치(기획예산처에서 재원계획 수립하여 국무회의 의결을 거쳐 대통령의 재가를 얻어 부처별 예산 배정) ▲예산 재배정 및 복구사업 집행(부처별로 사업시행에 따른 예산을 재배정) 순으로 진행된다. 그리고 예산 분배는 ‘재해구호 및 재해복구비용 부담기준 등에 관한 규정’(이하 재해구호 규정으로 약칭함)의 기준에 따라 이루어진다.

재해 복구비의 재원은 ①국고 ②재해의연금 ③지방비 ④융자금 ⑤자기부담금 ⑥자체복구비 등 크게 6가지로 편성된다. 이 가운데 국고·지방비·의연금은 이재민에게 무상으로 지원되는 돈이고, 융자금은 피해복구를 위해 정부가 저리로 빌려주는 대출금이다. 최근 말썽을 빚은 상환 촉구의 대상도 바로 이것이었다.

정부는 이미 상환 기간이 지난 대출금에 대해 상환을 통지했을 뿐이라고 설명한다. 법적으로는 아무런 문제가 없는 것이지만 행정상 운용의 묘, 즉 상환기간 연장 조치 등을 발휘하지 못해 정부가 원망을 샀다고 하겠다. 왜냐하면 수해 피해가 반복된 지역 주민들의 정서를 전혀 감안하지 않았기 때문이다. 이에 대한 행자부 박성득(朴聖得) 방재관(防災官)의 설명이다.

“법적 체제 아래 이재민들을 구호하고 특히 재해로 인한 사유 시설 및 재산 피해에 대해 무상으로 지원하는 나라는 전세계적으로 우리나라밖에 없습니다. 이를테면 전파된 주택 복구비로 2천7백만원까지 지원되는데 그중 30%는 무상지원이고 70%는 유상지원입니다. 거의 모든 나라가 철저하게 개인 책임 아래 보험처리를 하고 있는 실태와는 사뭇 다르죠. 미국의 경우에도 사유재산에 대한 지원은 기본적으로 안합니다. 다만 특별 재해지역으로 선포되면 구호차원에서 연방재해조사국이 실사를 벌여 특별 지원할 뿐이죠. 그렇다보니 우리나라에서는 수해를 입은 양어장이 수해를 당하기 전보다 결과적으로 금전적 실리를 더 얻는 이상한 케이스까지 발생합니다. 특히 공공시설 전체와 지자체 사안의 80% 이상을 국가가 복구 지원하고 있는 바 국가 재정도 한계가 있습니다. 지난해의 경우 1조6천억의 피해상황이 발생해 2조2천3백억의 복구비가 투입되었습니다. 따라서 이재민을 위한 정부의 예산운용도 무한대일 수는 없는 것입니다. 재해구호 및 복구에 들어가는 돈은 어디까지나 말 그대로 지원이지 결코 보상이 아닙니다. 그런데 이재민들은 자꾸 보상으로 받아들입니다. 이 점을 우리 국민과 이재민들은 이해할 필요가 있습니다.”

의연금 모집과 사용 절차

재해 복구에 투입되는 의연금은 모두 이재민을 위해 사용된다. 그렇다면 재해의연금의 모금, 사용, 관리는 어떻게 이루어질까.

의연금품의 모집 및 관리 운영은 보건복지부에서 인가한 사단법인 ‘전국재해대책협의회(회장 방상훈)’에서 관장한다. 그리고 의연금은 크게 ▲재해구호비(재해구호 규정에 의거함)와 ▲특별지원금(보건복지부 훈령 ‘의연금 관리·운용 기준’에 의거함)으로 나뉘어 사용된다.

모집 과정은 전국재해대책협의회(이하 전재협으로 약칭함)의 모집신청→모집허가(행자부)→언론사에 모집의뢰(전재협)→전재협에 의연금품전달(언론사) 순으로 전개된다.

모금의 경우 의연금이 일부 지역에만 편중되는 현상을 방지하고 중앙일원화를 위해 원칙적으로 전재협이 일괄 모금하도록 되어있다. 그러나 지자체에 한정적으로 지정기탁 및 접수대행도 허용되고 있다. 이때 모금 주체자는 시·도지사의 허가를 얻어야 한다. 모금에 있어 전재협이 직접 나서는 경우도 있지만 대부분 언론사들이 모금 주체가 되고 전재협은 모아진 돈을 인수하여 일괄 관리하는 시스템으로 운용되고 있다. 모금 규모는 재해 상황에 따라 소요액을 추정하여 설정한다.

한편 사용 절차는 중앙재해대책본부(행자부)의 피해조사 및 복구계획수립→의연금 배정요청(보건복지부)→배분통보(중재본)→전재협에 의연금 지원요청(보건복지부)→의연금의 시·도 전달(전재협)→이재민에게 의연금 도착(시·군·구) 순으로 이루어진다.

이재민이 발생하면 일반적으로 사망·실종·부상자 위로금, 생계보조비, 응급구호비, 침수주택 수리비 등은 각 시·도에 적립되어 있는 재해구호기금에서 먼저 지원하고 정부 차원의 복구계획 확정 후 국고 및 재해의연금으로 정산하는 제도를 활용하여 신속한 구호를 우선으로 한다. 의연금의 경우 실제 피해사실 확인 절차를 거쳐 집행된다.

올 수재의연금 사용 내역과 지원기준

관계 당국과 전재협에 따르면 올 수재의연금은 목표 모금액(5백억)에 약간 모자라는 454억원(ARS포함)이 걷혔다. 이중 ‘재해구호에 관한 규정’에 따른 재해구호비로 139억원, ‘의연금 관리운용 기준’에 따른 특별지원금 성격의 추석위로금으로 280억원 등 합계 419억원이 지출되어 35억원이 잔액으로 남았다. 총지출액 419억원에는 피해 산정 잘못으로 초과 지원된 15억원이 포함되어 있다. 전재협 측은 이 돈을 반환예정금으로 분류, 시·도를 통해 돌려받을 생각이나 이미 지출된 돈이 회수될런지는 의문이다. 해당 이재민들의 반발이 뻔할 것이기 때문이다.

올해 쓰이고 남은 35억원은 지난해 잔액 이월금 206억원과 함께 총 241억원의 예비의연금을 형성, 가을 태풍 피해 등 추후 재해에 대비하고 그래도 남는 돈은 내년도로 이월하게 된다. 참고로 지난 몇 년간 의연금 실태를 보면 95년 164억을 모금해 재해구호비 167억, 특별위로금 21억원을 지출해 24억원이 부족했고, 96년 395억 모금해 재해구호비 132억, 특별위로금 185억원을 사용하고 잔액 78억이 다음해로 이월됐다.

올해 의연금에서 지원된 재해구호비의 지원 기준과 비율은 ▲사망·실종자 1천만원 (의연금 100%) ▲부상자 5백만원(의연금 100%) ▲생계구호 1인당 하루 2,068원(의연금15%, 국고70%, 지방비15%) ▲농어민 생계지원 양곡 2∼10가마(의연금30%, 국고70%)였다. 재해구호비 139억원의 쓰임과 관련한 행정부처별 내역은 보건복지부가 장의위로금 5억, 이재민 구호비 17억원 등 합계 22억원을, 농림부가 농민 생계지원비로 114억원을, 해양수산부가 어민구호비로 2억원을 각각 관장했다.

의연금 모금액과 재해 규모가 해마다 달라 보건복지부는 올해 특별지원금의 기준 적용을 두고 무척 고심했다고 설명한다. 이를테면 96년의 경우 피해 규모에 비해 상대적으로 많은 의연금이 모금되어 지원 대상자에게 기준 상한선까지(사망, 실종자 1천만원) 지급이 가능했으나 지난해의 경우 피해 규모가 워낙 커 사망자 유족에게 1백만원밖에 지급할 수 없었다는 것.

특히 96년에 이어 올해 수재가 반복된 파주, 문산 지역의 경우 96년(사망,실종에 1천만원 지급)보다 적게 지원할시 주민 불만이 제기될 우려와 함께 또 특별지원금을 낮은 수준으로 지원하여 보유의연금이 많이 남게되어도 의연금 사용 목적에 시비가 일 소지까지 보건복지부는 염려했다고 한다.

해서 그간 지원한 금액과 보유의연금이 여유있는 점을 감안해 올 추석 특별위로금을 96년 지원 수준에 맞추어 지원했다. 즉 ▲사망, 실종 1천만원 ▲부상자 5백만원 ▲전파 주택 3백만원 ▲반파 주택 1백50만원 ▲침수 주택 세대당 60만원 ▲침수 영세상가 상가 60만 ▲월동대책비 세대당 30만원 ▲연료비 가구당 12만∼36만원을 기준으로 지급하기로 했다.

재해예산과 의연금의 투명성

한편 올 수해 총복구비용 1조7천85억원 가운데 의연금에서 갹출된 구호비 139억원이 차지하는 비중은 고작 0.8%에 지나지 않는다. 나머지는 모두 국고(1조1천224억), 지방비(2천991억), 융자금(1천798억), 자부담 및 자체복구비(934억)로 충당된다. 의연금을 제외한 복구예산의 사용 내역을 부처별, 복구시설별로 살펴보면 다음과 같다.

보건복지부가 이재민구호에 186억, 농림부가 농경지복구·농민생계지원 등에 3,291억, 환경부가 폐수폐기물·상하수도 복구 등에 516억, 건설교통부가 주택·도로·하천 복구 등에 5,582억, 행정자치부가 학자금면제·농어촌도로·공공시설 복구 등에 4,773억을 비롯해 국방부 1,184억, 교육부 60억, 문화관광부 44억, 산업자원부 353억, 해양수산부 712억, 경찰청 9억, 산림청 313억, 철도청 36억, 문화재청 26억 등이다. 재해 관련 예산을 집행하는 기관이 10부4청에 달해 거의 모든 정부 당국이 서로 유기적으로 관계하고 있음을 알 수 있다.

따라서 국민 혈세로 조성된 재해복구 예산이 제대로 쓰여지고 있는가에 대해 의심할 이유가 없다고 박 방재관은 호탕하게 웃으며 설명한다.

“해당 사안을 담당하는 부처별로 예산이 집행되고 관련법에 따라 결산이 이루어집니다. 복구와 관련된 계획수립, 예산조정, 복구 및 예산집행 등 그 기능과 역할이 분산, 크로스 체크되어 행정의 투명성을 분명하게 확보하고 있습니다. 또한 예산집행에 대한 현장실사는 물론 감사원 감사 및 해당 부처 자체 감사를 통한 감시체제도 병행하고 있습니다.”

재해의연금의 경우도 마찬가지라고 한다. 의연금의 모집허가, 모금, 분배, 집행 등 역할과 기능이 분담되어 있고 전국재해협의회가 결산공고를 하고 있어 역시 투명하다고 덧붙였다. 따라서 우리 국민들은 재해복구 예산과 의연금의 사용과 관련해 의심을 안해도 좋을 듯하다.

지난해 엄청난 수해를 치르던 와중에 예산성립 전이라도 각 지자체에 교부된 구호 및 복구 경비를 지자체가 우선 집행토록 관련법을 뜯어고쳐야 했던 정부는 올 들어서 지난 2월 긴급 구호 및 복구를 위해 국가예비비를 개산배정, 집행할 수 있도록 관련법을 개정하는 등 나름대로 재해복구비 조기집행을 위한 제도개선에 노력을 아끼지 않았다. 이를 바탕으로 실제 올 여름 수해가 발생했을 때 국고 2천55억원을 우선 지원하고 재해복구비도 조기에 확정하기도 했다.

선진형 재해종합대책 수립해야

그러나 문제점을 노출시키기는 올해도 마찬가지였다. 비축된 구호물품의 부족으로 초기 구호활동에 불편을 겪었고 복구계획에서 실제 예산집행까지 행정절차에 2∼3개월이 소요되는 등 복구 시기가 지연되기도 한 것이다. 또 확정된 구호비와 복구비가 일부 지자체의 늑장 행정으로 제때 지원되지 않아 수재민들의 고충을 가중시켰다. 때문에 박 방재관은 선진형 방재시스템을 구축하기 위해 앞으로 정부가 꾸준히 노력할 것이라고 밝혔다.

“지난해 수해 이후 종합적인 재해방지책 마련을 위해 3개 분야 20개 과제를 선정 추진하고 있고, 수해방지대책기획단(단장 조원철 연세대 토목공학과 교수) 운용을 통해 제도개선 및 예방사업에 대한 중장기 투자계획과 재원조달 방안을 강구하고 있어 앞으로 선진국 수준의 재해 대책을 위한 획기적 전환점이 마련될 것입니다.”

수해방지대책기획단은 올 9월 대통령 특별지시로 청와대 직속 기관으로 설치됐는데 민간인 등 총 20명 내외로 구성 올 연말까지 활동하며 수해방지대책의 틀을 근본적으로 다시 짤 계획이다.

한편 장기적이고 안정적인 재해방지를 위해서는 국민 안전의식 제고, 방재 분야의 연구 활성화 및 투자확대, 방재사전심의제도 도입 등이 시급한 것으로 지적된다.

현재 국립방재연구소의 연구인력은 15명에 불과하다. 170명이 활동하는 일본 등에 비해 매우 미흡한 실정이다. 따라서 산학연이 연계된 연구 활성화 풍토 조성과 지원책이 강화되어야 할 것으로 지적된다. 올해 설립된 민간 중심의 한국방재협회(회장 유태용 한국기술개발연구원 고문)의 활동도 활성화시킬 필요도 있다. 이 협회는 앞으로 민간 차원의 재해구호 를 비롯해 예방 훈련 및 교육, 국제교류협력 등의 활동을 펼칠 예정인 바 이를 통해 국민 안전의식 제고의 일익을 담당할 수 있을 것으로 기대되기 때문이다.

또 하천, 댐 등 국민의 생명과 재산을 보호하는 방재 분야의 투자가 경제적 효율성이 적다는 이유로 정책 과제에서 후순위로 밀려나는 것도 문제가 아닐 수 없다. 또한 개발우선 위주의 사업시행으로 방재 분야에 대한 충분한 사전검토가 미흡하여 도시침수 등 대규모 재해가 발생하는 사실을 직시하여 도시계획 수립에 따른 방재사전심의제도 반드시 강화할 필요가 있겠다.

장기적이고 안정적인 재원 확보 긴요

재해 구호 및 복구와 관련 이제 우리나라도 수해보험 등을 본격 검토할 단계가 됐다고 판단된다.

보험제도 도입에 있어 첫째 관건은 수재의 근본 요인 제거 즉 확실한 방지책의 확보이다. 우리나라 수해의 95%는 하천 피해이다. 따라서 수해가 상습적으로 발생하는 저습지 같은 곳의 주택건축이나 도시개발 등을 원천봉쇄하는 식의 근본적 제도개선이 선행되어야 할 것이다.

둘째 관건은 국민·보험사·국가·지자체 등 이해 당사자 모두가 만족할수 있는 보험제도의 도출이다.

현재 행자부 산하 방재연구소가 보험개발원에 의뢰해 시안을 연구중인 것으로 알려지고 있다. 합리적인 안을 기대해 본다.

한편 방재는 말 그대로 예방이 최우선의 목표가 되어야 한다. 이를 위해서는 치수 분야에 대한 투자가 지금보다는 대폭 확대되어야 한다고 박 방재관은 설명한다.

“수해 발생 요인이 우리와 비슷한 일본의 경우 치수 투자가 GNP(최근 GNI로 명칭변경) 대비 0.13%에 달하나 우리나라는 고작 0.07%에 지나지 않는 실정입니다. 지난해 우리의 치수 투자액은 2,993억원에 불과했습니다. 우리나라 수해 실태에 비추어 적정 치수 투자가 0.2%선까지 상향되어야 합니다.”

아무튼 근본적인 종합예방책, 적정 예산의 확보와 시행, 장기적이고 안정적인 피해복구의 재원 마련으로 요약되는 선진형 방재시스템을 구축할 때 재해에 따른 국가사회적 비용은 물론 개인적 비용도 축소될 수 있지 않을까 싶다.