[1999년 10월호]

생산적 복지대책이 무겁다

기초생활보장에서 중산층지원까지

공공복지 부족·기업부담도 문제

정부의 복지정책이 허덕이고 있다. 중산층 육성과 서민층 생활향상을 목표로 생산적 복지정책을 선언한 후 재정지출 부담이 문제되고 있기 때문이다.

생산적 복지의 기준은 김대중 대통령의 8·15경축사에 나타났다. 임기 중에 중산층사회를 복원시키겠다는 약속이 그것이다. 이에 따른 관계법 개정이 서둘러지고 있지만 문제는 재원이 아니냐고 보여진다.

생계지원에서 생산복지로

“8.15 경축사 후속조치 가시화”

김대중 대통령은 8·15경축사에서 내년도 1인당 GNP를 1만 달러로 제시했다. 그리고 실업률을 6%선으로 안정시키고 일자리 2백만개를 창출하겠다는 목표를 밝혔다. 또한 임기 중에 주택보급율을 백%로 끌어 올리겠다고 약속했다. 이같은 대통령의 공약이 생산적 복지론의 근간이 되는 것으로 알려졌다.

그리고 곧이어 정부는 부처별 복지대책을 발표했는바 여기에 필요한 재원이 6조5천억원에 달하는 것으로 집계되었다. 국민기초생활법 시행에 따른 복지부 예산을 비롯하여 저소득층자녀 학자금 지원·농어민 연대보증 해소지원 및 주거안정을 위한 주택자금지원 등이 그것이다.

때마침 경제의 구조조정 성과를 기대할 수 있는 시점인데다가 경기회복 속도가 예상보다 빠른 것으로 관측되고 있다. 그리고 금융산업 구조개혁에 이어 재벌개혁이 강력히 추진되고 있어 중산층과 저소득층을 보살피는 정책이 필요하지 않느냐고 볼 수 있다.

그래서 국민의 정부가 표방하고 있는 기본노선과도 부합되는 복지정책에 정권차원의 승부를 걸려는 것이 아니냐고 믿어진다.

생산적 복지란 소비적 복지정책과 비교되는 개념으로 이해된다. 실직자나 취약계층의 생활을 보장해 주려는 기존의 복지정책을 소비적이라 한다면 생산과 복지를 연계시키는 정책이라 할 수 있다. 구체적으로 고용을 창출하고 경제의 효율을 유지하고 향상시키면서 저소득층과 취약계층을 지원하는 적극적인 복지정책을 말한다.

이에 따라 정부의 복지정책도 이미 저소득층 기초생활 보장과 중산층 육성책으로 가닥을 잡았다.

그리고 장기실업자에게는 생활보호 대책을 강구하면서 일자리 창출에 역점을 두고 취약계층에 대해서는 각종 사회복지예산을 늘려 특별히 보호하겠다는 방침이다.

여기에는 장애인을 비롯하여 여성과 결식아동 및 모자가정 등이 대상이다. 그리하여 생산적 복지정책은 산업간 불균형을 시정하고 도시와 농촌간 격차를 좁히며 IMF 체제로 상대적 발탈감이 고조된 중하위층에 정책적 애정을 쏟겠다는 뜻이다.

세제를 통한 분배개선

“금융소득종합과세 총선후 시행”

IMF체제의 결과 중에 빈익빈 부익부 현상의 심화가 정책적으로 가장 부담스럽게 받아들여진다.

초기의 고금리와 초긴축 정책이 일시에 중산층을 붕괴시키고 금융자산가에게는 기회를 제공한 것으로 비판된다. 그래서 세제를 개혁하면서 특별히 소득분배개선이라는 정책목표를 첨부했다.

가장 큰 내용이 2천1년 4월부터 금융소득종합과세를 부활한다는 방침이다. IMF로 유보했던 종합과세를 소득분배개선을 축진하기 위해 다시 시행하겠다는 뜻이다.

과세기준은 아직도 논란이 없지 않지만 부부합산 4천만원선으로 확정 될 전망이다. 그 대신 최근의 저금리를 반영하여 이자소득세는 20%로 인하키로 했다. 그렇지만 정부방침은 확정되었지만 금융권이나 일부 중산층에서 마저 금융소득종합과세의 역기능을 우려한다.

반대로 조기시행을 촉구하는 시민단체에서는 총선이 끝난 후 시행하겠다는 것은 정치적 택일이라며 당장 시행해야 한다는 주장이다.

다음에는 상속세와 증여세의 과세강화가 중요한 내용이다. 세금없이 편법으로 부를 대물림하는 행위를 막아야 한다는 논의는 오래 전부터 있었다.

그러나 세법개정안에 따르면 경영권의 유지와 상속을 지나치게 규제하지 않느냐는 반론이 있다.

최고세율을 50%까지 높인 것은 이해되지만 불법탈루의 경우라해도 과세시효를 평생으로 연장한 것은 무리가 아니냐고 지적된다. 다른 법률에 규정되어 있는 시효와의 형편성 문제도 있고 실효성도 의문시되기 때문이다.

비상장주식의 상장후 시세차익에 대한 증여세 과세 방침은 재벌의 편법적인 경영권 상속과 관련되는 문제다. 상장 후 시세차익이 30%를 넘거나 금액으로 5억원이 넘는 경우가 증여세 과세 대상이다.

그러나 이는 경영권이 포함된 주식의 상속에 30%까지 할증율을 적용한 것과 공익법인을 통한 계열사 지배방지 등과 함께 재벌에게는 새로운 규제로 해석될 수도 있을 것이다.

이밖에 호화사치 주택에 대한 중과세도 재산가를 압박하는 대신에 서민층에게는 상대적 민족감을 줄 수 있는 정책으로 입안되었을 것이다.

고급주택에 대해서는 실거래가격을 추적해서 과세하고 재산세의 과표도 현실화하겠다는 것이 골자이다.

다만 정부가 특별히 보살피겠다는 중산층 일부도 개정세법에 따라 고급주택 중과세 부담을 안게 될 경우가 생길 수 있을 것이다.

이에 비해 특소세 면제 방침은 중산층과 서민층을 직접 겨냥한 세법개정이라 할 수 있다. 보석류와 고가사치품을 제외하고는 특소세가 거의 면제되었다. 그렇지만 특소세는 세수확보 차원의 세목이었기에 이번 개정으로 막대한 세수결손이 불가피해 졌다.

당연히 특소세가 면제돼야 할 품목에 무리하게 부과했던 세금을 뒤늦게 면제해 놓고 다시 세수를 걱정하는 것이 정부입장이다.

농어민 빚보증 해소대책

“공동체 붕괴우려 정부재정 뒷받침”

국민의 정부가 농어민에게 특별한 신뢰를 보여온 것이 사실이다. 부채경감 대책에 이어 연대빚보증을 풀어주기 위한 대책도 같은 맥락에서 나왔다.

IMF 고금리로 농어가의 부채가 급증했었다는 보도는 사실이다. 지난 97년 가구당 9백16만원이던 농가부채가 98년에는 무려 1천7백만원으로 불어났다. IMF체제의 영향을 가장 많이 받을 계층이 농어민이 아니냐는 말이 이때문이다.

그리고 99년 4월 기준 농어가가 짊어지고 있는 대출잔액은 27조 9천억원이며 이중 연대보증채무가 24.5%인 6조 8천억원으로 집계되었다.

이때문에 연대보증이 농어촌 공동체를 붕괴시킬 지경이라고 지적되었다. 지금까지 농어촌 공동체에서의 상호빚보증은 관행이었고 생활방식이었다.

그러나 IMF체제이후 빚을 못 갚는 경우가 속출하면서 문제가 심각해졌다. 농어민의 지지하에 집권했다는 국민의 정부의 인기가 폭락한 것도 이때문이라는 지적이 있었다.

그래서 서둘러 마련한 농어민 연대빚보증 해소 대책은 열심히 농사짓고 고기잡는 농어민 가운데 이자는 갚고 있지만 연대보증인이 채무에 시달리고 있는 경우 정부가 대신하여 보증을 풀어주겠다는 정책이다.

이에 따르면 돈을 빌린 주채무자는 대출금의 0.2∼0.4%인 보증수수료만 부담하면 보증을 선 농어민은 해방된다. 그리고 나서 주채무자인 농어민이 빚을 못 갚으면 농림수산업자 신용보증기금에서 대신 갚아준다. 반면에 보증기금이 대신 갚아준 재원은 정부가 재정으로 뒷받침해 준다.

그렇지만 모든 부채를 대상으로 하지 않고 농수축협에서 농어업용으로 대출 받아 농어업용으로 사용한 부채에만 적용된다.

집을 장만한다던가 소비성 경비로 사용한 비농업용 부채는 제외되고 농축수협이 아닌 일반 금융기관 대출금도 제외되고 대출금 이자도 갚지 않고 그냥 버티고 있는 경우도 제외된다.

연대보증을 해소하는 절차는 간편하다.

농어민이 회원조합을 통해 연대보증 해소를 신청하면 농축수협이 기존 채무액 만큼 신규로 대출해 주는 방식이다. 그리고 신규 대출금에 대해서는 농림수산업자 신용보증기금이 간편한 신용조사 만으로 보증해주게 된다.

그러나 재원이 마련돼야 하기 때문에 내년초에나 시행된다. 정부가 보증기금에 추가로 출연을 하자면 내년 예산안에 반영하여 국회의 심의를 받아야하기 때문이다. 따라서 내년 총선 전에는 시행될 수 있겠지만 국회심의 과정이 남아 있는 것이다.

농어민의 채무보증을 풀어주는 것은 좋지만 여기에도 도덕적 해이문제가 제기되는 것이 사실이다. 농어촌 부채경감 대책이 여러번 있었지만 그냥 버티면 탕감되거나 대신 갚아준다는 인식이 생기면 곤란하지 않는가. 또한 농축수협이 대출만 해주고 열심히 회수하려는 책임감을 보여주지 않는 경우도 공적자금으로 보증해 주는 결과가 아니냐는 지적이 있다.

중산. 서민층 주거안정대책

“집 2채만 있으면 임대사업 가능”

전세값 폭등 때문에 서민과 중산층의 아우성이 표면화되었다.

그도 그럴 것이 경기가 회복되면서 미뤄 놓았던 집안대소사가 풀리자 때마침 전세값이 크게 올랐기 때문이다.

약혼했던 혼사도 치루고 이사도 해야하고 재취업에 따라 집을 장만하기도 해야 한다. 재개발과 재건축사업도 활발하게 재개되면서 전세집 수요도 늘어났다. 반면에 주택업계는 아직 형편이 덜피었는데 시중자금은 증시를 들락거리기만 하지 부동산시장은 계속 경계만 하고 있다.

이때문에 정부는 중산층과 서민생활안정 대책으로 주거안정대책을 마련했다. 무엇보다 주거생활이 안정돼야 민심이 수습될 것은 말할 필요가 없다.

우선 임대사업자의 등록기준을 대폭 완화하여 누구나 쉽게 임대사업을 할 수 있게 했다. 종래 5채 이상이어야 임대사업자로 등록할 수 있던 것을 2채 이상으로 기준을 낮췄다.

또한 임대사업자가 임대용 주택을 신축하거나 취득할 때 세금을 감면해 주도록 고쳤다. 이렇게 되면 임대주택시장과 전세시장이 안정될 수 있고 미분양 주택의 매기도 일지 않겠느냐는 판단이다.

아울러 김대중 대통령의 임기내에 주택보급율을 백%로 끌어올린다는 방침에 따라 임대주택과 중소형 주택을 대량 공급키로 했다. 이를 위해 연간 10조원의 국민주택기금을 확보하고 택지는 공공부문에서 우선 공급하겠다고 약속했다.

IMF로 부도가 난 주택사업장도 지원한다.

현재까지 공사가 제대로 진행되지 못하고 있는 2백14곳 7만5천 가구의 잔여공사에 대해서는 소요공사비의 3분의 1까지 연리 5%로 지원키로 했다.

또한 저소득층의 주거안정을 위해 특별히 지원하는 자금도 많이 늘렸다. 근로자 전세자금을 가구당 3천만원으로 올리고 주택구입자금도 가구당 4천만원까지 올렸다. 그리고 근로자용 임대주택이나 분양주택을 건설하는 고용주에 대해서도 싼 이자로 지원한다.

18평이하 주택은 가구당 2천5백만원 25.7평이하는 3천만원까지 연리 3% 자금을 지원한다는 방침이다.

이같은 주거안정대책은 주택경기를 살리고 전세값을 내려 중산층과 서민들을 위로하겠다는 정책배려라 볼 수 있다. 주택산업의 육성과 임대사업의 활성화가 시급한 시점이기에 주거안정 대책은 소망스럽다. 그러나 대통령의 임기내 주택보급을 백% 공약이 생산적 복지 정책의 부담으로 작용한 것은 아닌지 면밀한 검토가 필요하지 않겠는가.

기초 생활이야 정부가 보장

“생계·주거 외에 긴급급여도 지급”

국민의 기초생활 보장은 우리네 꿈이며 보람이다. 지난 30년간의 경제개발 성공을 자부해온 우리의 자존심이기도 하다.

국민의 정부가 기초생활법을 제정·시행한 것은 IMF 시름을 겪은 우리세대의 정서를 반영했다는 의미가 있다.

골자는 저소득층의 생계지원 확대와 각종 사회 보험혜택의 확대 등 두 가지다. 최저한의 기초생활은 정부가 국민의 힘을 빌려 보장하겠다는 취지이다.

저소득층 가운데 거택보호자는 자활보호자의 구분을 없애고 최저 생계비가 미달하는 경우 기초 생활비를 지원하게 된다. 거택보호자는 18세 미만과 65세이상의 노약계층이 대상이다.

이에 따라 생계비 지원대상자가 올해 54만명에서 2천 1년에는 1백94만명으로 늘어난다. 이같은 수혜대상자의 확대가 기초생활법이 갖는 정책적 의미를 실감하게 한다. 취업여부나 경제활동 가능여부에 상관없이, 그리고 연령을 불문하고 보호가 필요한 사람은 보호해 준다는 것이 얼마나 다행한가.

새 법에 따르면 도와주는 급여항목도 크게 늘어났다. 종래의 보호항목 외에 생계급여·주거급여·긴급급여 등의 이름으로 도와주게 되어있다.

정부는 이같은 취지의 기초생활 보장을 위해 복지 인프라(Infla)구축을 추진하고 있다. 현행 전문요원으로는 4백17가구에 1명밖에 안되지만 앞으로는 2백50가구에 한 명씩 보살필 수 있게 늘릴 계획이다. 그리고 오는 2천 2년까지는 복지 데이터베이스를 완성 할 계획이다.

노인복지부문에 있어서도 정부가 새롭게 인식한 점이 평가된다. 경로연금 지급대상자를 대폭 늘린다는 것이 핵심이다. 현재는 대상자가 66만명에 불과 하지만 2천 3년까지는 이를 85만9천명으로 확대 할 방침이다.

그리고 노인들의 재취업을 도와주기 위해 고령자에게 적합한 직종을 80개로 늘리고 노인 공동 작업장과 취업알선센터도 확대한다.

노인복지에서 지금껏 손을 쓰지 못했던 치매요양시설도 늘리고 의료보험 본인 부담급도 경감시켜주겠다는 계획이다.

이밖에 장애인 재활을 촉진하고 아동복지와 모자가정, 생활기반조정 사업도 확대한다. 그러니까 IMF 고통을 이긴 다음에는 최저생활은 보장되는 나라에 너와 내가 살고 있다는 자부심을 가질 수 있는 세월이다. 단지 정부재정의 적자가 눈덩이처럼 불어나고 있는 시점이라는 점이 마음에 걸린다.

생산적 복지는 문제없나

“선진국의 실패경험이 교훈”

소비적 복지정책의 대칭어로서 생산성 복지란 듣기도 좋고 뒷맛도 좋다.

지출만 하지 않고 생산과 연계된 복지라면 취약계층을 도와주면서 경제의 효율성을 높일 수 있으니 일거양득이다. 생산적 복지는 선진국에서 실험한바 있었던 제도이다. 삼성경제 연구소의 백필규·전영대·김선빈 연구관의 연구에 따르면 구미 선진국도 겨우 80년대에 접어들어 복지정책을 전환했다. 70년대씩 소비적 복지가 확대되어 재정적자를 감당하기 어려워지자 생산적 복지가 글로벌 스탠다드화했다고 한다.

이 기간 중에 우리 나라는 재래식 복지에도 허덕이고 있었음은 물론이다. 계층간 격차는 벌어지고 정치와 사회적 갈등은 심화되고 경제적 취약계층에 대한 정책적 보호는 명분만 유지되어 왔던 것이 사실이었다.

반면에 서구선진국들도 복지향상에 고민하고 진통을 겪은 것은 우리와 반대 상황으로 비슷한 처지였다. 실업급여를 비롯하여 국민연금 의료보험 극빈자보호 등이 고도화하면서 정부재정이 압박을 받았다. 특히 지나온 70년대 오일쇼크를 겪으면서 복지정책의 한계를 느낀바도 있었다. 복지수요의 팽창이 국민의 근세부담을 증가시키면서 민간부문의 투자위축을 가져왔던 것이다.

삼성경제연구소 보고서에 따르면 지난 80년대까지의 GDP에 대한 조세부담률이 60년대에 비해 급격히 상승했다.

독일은 60년 담세율이 GDP의 31.3%에서 80년에는 37.2%로 크게 늘어났고, 미국은 26.6%에서 30.7%, 스웨덴은 27.2%에서 무려 49.9%까지 높아졌다. 이때문에 일정한 자격을 충족했다고 무조건 지급하는 사회보장 급여를 제한하고 그대신 근로자의 근로의욕을 유인하는 정책을 모색했던 것이다.

80년대 선진국의 복지제도 개혁이란 한마디로 근로와 복지를 연계시킨 것이다. 일할 수 있는 여건 조성에 주력할 뿐만아니라 국가가 독점하던 복지프로그램을 민영화하는 방향으로 바꾸었다. 또한 복지전달체계를 다양화하고 효율화시킨 것이 개혁의 주요 변혁이다.

삼성경제연구소 보고서에 나타난 몇 가지 사례를 보면 알 수 있다.

첫째, 네덜란드의 경우 사회보장 급부의 수혜조건을 엄격히 규정하여 실업자가 직업훈련을 거부할 때는 소득보조비를 감축시켰다. 또한 독일에서는 정부가 알선한 직장에 취업을 거부할 경우 실업수당을 감축시켰다.

둘째로, 사회보장의 지출의 지급한도를 축소한 사례가 있다. 스웨덴의 경우 실업수당을 종전 임금의 90%에서 80%로 축소했고 이태리는 연금 수혜자와 기여도를 연계시키는 제도를 도입했다.

셋째로, 수혜대상을 제한한 개혁도 있다.

영국은 사회급부의 필요성과 타당성을 입증해야하는 자산조사급여를 제도화했고 독일은 무차별로 지급하던 가족수당에 소득기준 심사제를 도입했다.

한국형 복지도 발전도상국

“공공복지 공급부족이 곧 기업부담”

선진국에 비해 우리 나라의 복지수준에 낮을 수밖에 없는 것은 당연하다. 아울러 후발 복지국으로서 선진국의 실패경험을 잘 활용해야 함도 물론이다.

지난 60년대부터 경제개발을 국가과제로 추진해온 우리 나라에 복지를 생각할 수 있는 여건이 조성된 것은 불과 몇 년 전의 일이다.

60년대는 절대빈곤시절이라 복지는 없고 고용창출이 최고의 정책이었다. 실업률이 10%를 훨씬 넘는 시절에 분배를 생각 할 겨를은 없고 생산만이 최고의 가치였다.

그래도 이 무렵부터 복지를 부르짖는 이론과 목소리가 있어 최소한의 제도도입이 가능했다.

공무원 연금제도가 60년에 도입된 것을 비롯하여 61년 생활보호법 제정 63년 군인연금제 도입과 산업재해보상 보험법 시행 등이 그것이다. 그리고 70년대 이후 국민연금제(73년)를 비롯하여 의료보험(77년)·노인복지법(80년)·심신장애자복지법(81년)·최저임금법(86년) 등으로까지 발전했다.

또한 87년의 6·29선언이후 노사분규가 악화되면서 그동안 성장논리에 가려졌던 분배정책이 다시 쟁점화되어 정책에 반영되었다.

88년의 임금근로자를 대상으로 하는 국민연금제를 비롯하여 89년의 전국민 의료보험실시 95년의 고용보험제를 도입함으로써 4대 사회보험제도가 완성되었다. 그렇지만 제도의 완성이 복지완성으로 이어지지는 못했다.

IMF체제로 기왕의 복지기반이 붕괴되었기 때문이다.

완전고용상태이었던 실업률이 8.7%에 이르러 정책문제화되었을 뿐만아니라 저성장 고실업의 고통이 사회의 안전대를 일시에 흔들고 말았다.

정부는 다급하게 실업자 생계보호사업과 사회안전망 구축사업에 나섰지만 역부족이었다. 98년 실업대책예산이 5조6천억원에 이르렀고 99년에는 9조5천억원까지 늘렸지만 충분하지는 못했다. 가난은 나라도 구제하지 못한다는 옛 속담이 너무나 적중했다.

이때문에 뒤늦게 생산적 복지라는 개념으로 정책을 전환하고 다양한 정책을 개발하고 있는 것이 지금의 정부정책이다. 때마침 집권당이 지역당 색채를 지우고 전국정당화를 표방하면서 중산층과 서민대중 정당임을 선언했다. 따라서 국민의 정부가 역점을 두고 있는 생산적 복지정책도 정계개편 작업과 무관하지 않다는 정치적 관측도 있다.

그러나 생산적 복지이건 소비적 복지이건 현실적으로는 공공복지의 공급부족이 기업부담으로 전가되고 있다는 사실이 문제다. 우리 나라의 사회보장비의 비중은 GDP의 5.3%수준으로 알려졌다. 선진국의 경우 스웨덴 38%, 독일 28.3%, 영국 22.8%에 미국이 15.6%, 일본이 12.4%로 비교된다. 이렇게 사회보장비의 비중이 낮기 때문에 자연히 기업부담이 무거워지고 있는 것이 현실이다.

게다가 기업은 사회적 평판이 좋지 않을 뿐더러 국가와 사회에 대한 책임을 다하지 못하고 있는 것으로 지적되고 있는 실정이다. 아마도 기업가의 입장에서는 대단히 섭섭하고 아쉬운 심정을 감추기 어려울 것이다.

더구나 정부가 추진하는 생산적 복지정책에 따라서도 기업부담은 직간접으로 더욱 늘어날 수밖에 없을 것이다. 이런 점에서 앞으로의 노사문제 협상에서는 기업차원의 근로자복지와 정부가 추진하는 생산적 복지정책도 연계시키는 방안을 검토할 필요가 있지 않을까 싶은 것이다.