한국 민주주의의 실패
‘국회독재’ 위험직면
국회선진화법·국회법 개정등 체제타락
여야 ‘합의의 덫’에 끼워넣기 야합 등

자유경제원(원장 현진권)이 지난 10일 ‘한국 민주주의의 실패’, ‘국회독재를 비판한다’ 토론회를 갖고 국회선진화법과 국회법 개정으로 말썽을 빚은 입법부의 독재를 진단하고 한국 민주주의의 실패를 극복할 방안을 찾고자 했다.
자유경제원은 ‘선출된 권력’이라는 이유로 무오류, 무비판의 대상이 될 수는 없기에 국회발 독재를 비판하게 됐다고 밝혔다.

국회독재는 체제타락의 위험징후

성신여대 정치외교학과 김영호 교수는 발제를 통해 ‘국회의 독재’(elective despotism)는 ‘체제 타락의 위험한 징후’라고 경고했다.
김 교수는 한국정치가 과거 권위주의 체제하에 ‘행정부 독재’를 경험했지만 지금은 민주화 4반세기를 거쳐 ‘국회독재’의 위험에 빠졌다고 진단했다. 이에 따라 한국 민주주의가 ‘제2의 민주화’ 관점에서 재조명하고 그 해결책을 찾는 이론적, 실천적 노력이 필요하다고 강조했다.

새누리와 새정치 야합 ‘합의의 덫’

한림대 정치행정학과 김인영 교수는 국회가 ‘합의(合意)의 덫에서 빠져나와야 산다’고 강조했다.
①국회독재의 원인은 새누리당이 소수 야당과 ‘합의의 덫’에 걸려 있기 때문이다. 새정치민주연합은 박근혜 정부와 새누리당의 ‘경제적 성공’이 2016년 5월의 20대 총선, 2017년 19대 대선에 불리하다고 보고 경제살리기 법안은 합의해 주지 않고 자신들의 득표에 유리한 지역특별법과 이익집단 옹호법을 적극 통과시키는 선택을 한다.
국회선진화법에 따라 160석(53.69%)의 새누리당이 130석(43.62%)의 새정치민주연합과 이면합의로 야합(野合)해야 하고 소수 야당은 제왕적(帝王的) 지위를 누린다.
②국회가 입법을 ‘마트’의 물건처럼 끼워 팔기 하지만 국회의장은 말로만 국회 수장(首長)일 뿐 입법권한은 양당 교섭단체 대표가 행사하며 “입법을 통해 3권 위에 군림”하려 한다. 국회법 개정은 자신이 사법판단까지 겸하겠다는 ‘입법독재’ 모습이다.
국회법 개정에 앞서 소관 상임위와 법사위 심사도 거치지 않고 공청회도 갖지 않았다. 여기에는 세월호 특별법 시행령을 고쳐 조사 1과장에 검사가 아닌 민간인을 임명하자는 목적이 있었다고 본다.
이는 전형적인 ‘위인설법’(爲人設法)이자 100년에 한번 나올까말까 하는 세기의 희극적인 입법이다.
③현대 민주주의는 다수의 정치집단이 다수결로 국가의 미래를 결정하면 소수는 승복하고 따르는 제도이다. 국회선진화법은 내각 공동정부에서 통용되는 ‘초(超)다수제’, ‘합의제 민주주의’ 운영방식을 채택하여 대통령제가 근거해야 할 다수결 결정을 빼고 ‘내각제 공동정부’ 운영방식인 합의제이니 국회와 정부가 교착되고 ‘국회독재’가 발생했다.

국회선진화법은 즉각 개정의 대상

④공무원연금 개혁은 국민세금 부담을 덜어야 하는 것이 핵심인데 새누리당이 국민연금 끌어들이기에 합의해 주고 3권분립 정신에 위배되는 정부시행령 강제수정권에도 합의해 주었다. 또 개혁 거꾸로 돌리기로 아시아문화전당을 국가가 운영케 하여 운영인력 40명을 400명 이상으로 늘리게 하는 법안은 통과시켜 주고 서비스산업발전법, 관광진흥법 등은 상임위도 통과 못했다.
또 대학생 표를 의식하여 ‘취업후 학자금 상환 특별법’ 개정안은 통과시키면서 서비스산업발전법은 상정 후 1000일이 넘도록 심의하지 않고 있다.
⑤국회선진화법을 고쳐 국회폭력과 국회의장의 ‘직권상정’은 제한하되 ‘초다수결’이나 ‘합의체’가 아닌 다수결로 소관위를 통과하게 만들어야 한다. 또 정당 중심의 국회운영에서 의원 개인의 자율성을 허용하는 쪽으로 국회를 개혁해야 한다.
⑥대통령이 행정부의 수장으로 법안통과를 위해 적극 나서야 한다. 경제살리기 입법을 위해 야당 지도부 만나 설득함으로써 ‘국회독재’에 대응해야 한다. 노동개혁의 실패, 공무원연금 개혁 관련 국민연금 끌어들이기도 대통령이 나서 설득했어야 했다.

다수결원칙 부인이 민주주의의 위기

동국대 법과대학 한희원 교수는 ‘위기의 대한민국 민주주의’의 원인으로 미성숙 민주시민 의식과 국회의원들의 수준문제를 지적했다.
시민단체와 이익단체 숫자와 활동으로 보면 한국의 시민사회는 아시아에서 가장 역동적이다. 그러나 시민의식의 기초인 자유, 인권, 정의에 대한 철학이 빈곤하고 곳곳에서 목소리를 분출하여 표를 의식하는 국회의원들을 중우정치화 시켰다.
또 국회의원들은 정치에 대한 오해, 민주주의에 대한 오해, 자유와 인권에 대한 몰이해로 수준의 문제를 제기하고 있다.
프리덤하우스(Freedom House) 분석에 따르면 세계 자유국가 90개국 가운데 선거 민주주의 국가는 59%에 불과하다. ‘과연 선거가 민주주의 꽃인가’, ‘선거가 선동의 도구가 아니었나’라는 점에서 세계 민주주의의 위기를 지적하고 있는 것이다.
한 교수는 한국 국회의 독재화 원인으로 국회의원들의 기본 가치개념에 대한 이해부족, 성난 민중에 직접 휘둘리는 국회, 표 획득을 위한 진영논리 등으로 요약 지적했다. 또 국회법 개정에 대해서는 월권이자 위헌이라고 규정했다. 또한 국회가 다수결원칙을 부인하는 것이 곧 민주주의의 위기라고 진단하고 국회선진화법에 따라 소수의견이 다수의견을 배척하는 ‘소수독재’가 유발됐다고 지적했다.
한 교수는 행정입법에 대한 직접적인 수정권한을 국회 자신에게 부여한 것은 헌법에 명시되지 않은 새로운 통제절차를 만든 것이라고 비판했다.
국회법은 국회 내부의 의사절차와 조직에 관한 자치법이다. 헌법 제64조에 국회는 법률에 저촉되지 아니하는 범위 안에서 의사와 내부규율에 관한 규칙을 제정할 수 있다고 규정했다. 국회법 제1조는 국회의 조직, 의사, 기타 필요한 사항을 규정함으로써 국민의 대의기관인 국회의 민주적이고 효율적인 운영에 기여할 것을 목적으로 한다고 규정했다.
국회법은 국회규칙의 규율대상을 의사(議事)와 내부 규율에 한정되어 국회를 넘어서는 헌법기관이나 국민에게 구속력을 행사할 수 없다.

[본 기사는 월간 경제풍월 제191호 (2015년 7월호) 기사입니다]